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对我国农业保险及其风险分散机制的若干思考

来源：中财网更新时间：2007-11-13

从1982年原中国人民保险公司恢复办理农业保险业务至今，我国农业保险经历了从快速发展到逐步萎缩的过程，分为四个阶段：恢复试办期(1982～1990)、高潮期(1991～1993)、持续萎缩期(1994～2003)、深入发展期(2004年～)。十六届三中全会明确提出："探索建立政策性农业保险制度。"此后，在政策的鼓励和保监会的积极推动下，立足于"政策扶持，商业运作"的经营原则，农业保险试点不断扩大和深化。目前，全国有近90%的省、市、区开展农业保险，并已形成五种模式(上海安信、吉林安华、黑龙江阳光互助制、浙江共保体、外资安盟)、四种形式(保险公司自办、代办、与政府联办以及保险公司共办)进行商业性保险公司经营政策性业务的试点，初步改变了1994年以来农业保险持续萎缩的局面，呈现出良好的发展势头。一、我国农业保险及其风险分散机制的现状评析农业保险的开办为保障农业再生产和稳定农民收入起到重要作用，为分散农业风险，农业保险公司进行一些积极有效的探索：如"以险养险"；推行一定区域的"统保"；签订商业再保险协议；建立防灾减灾网络等。然而，从风险管理的视角看，随着农业保险试点的发展以及保障范围、覆盖面的进一步扩大，农业保险及其风险分散机制面临一些亟待解决的困难和问题。 (一)农业保险公司市场集中度高却经营亏损尽管我国农业保险从一开始就采取"低保额、低保费、低保障"的办法，然而由于农业保险的自然风险较高，且逆选择和道德风险问题突出，开办农业保险业务25年来，除两年微利外，其余年度全部处于亏损状态。据资料统计，1982～2006年我国农业保险保费收入96.94亿元，累计赔款支出82.29亿元，简单赔付率达84.89%，再加上其他费用，平均综合赔付率将超过120%，大大高于国际上70%的临界点。中国人保和新疆兵团保险公司受偿付能力的限制，在1994年农业保险商业化后，分别对农业保险采取了严格限制规模、有限制承保甚至停保的政策以规避经营风险，从此农业保险业务逐步萎缩。至2006年底，全国39家财险公司中仅中国人保、中华联合和安信、安华、阳光、安盟四家专业性的农业保险公司开办农业保险业务(其余33家基本不涉足农业保险)。当年全国农业保险保费收入8-46亿元，其中人保、中华联合和安信、安华、阳光农业保险公司的农业保险保费收入合计达8.42亿元，占全国农业保险保费收入的99%，农业保险的市场集中度非常高。然而，我国农业保险的试点时间不长且仅限于局部地区，由于受到经营管理、产品技术以及偿付能力等因素的制约，区域性农业保险公司承保能力十分有限且面临着居高不下的赔付率。一旦遭遇巨灾损失，单靠农业保险自身微薄的准备金很难补偿其损失，如果得不到政府特别是财政上的支持，商业保险公司已有实验的可持续性将值得怀疑。 (二)农户潜在风险大但主动或被动自留除试点地区外，绝大部分的农业生产没有任何保险保障。2006年，上海、黑龙江、吉林、新疆、江苏、四川等试点地区农业保险保费收入达6.57亿元，占全国农业保险保费收入的78%。而在农业保险试点地区，一方面农民保险意识较为淡薄，存在侥幸心理；另一方面虽然对农业保险有需求，投保能力弱是一个不争的事实。农业保险的高损失率、高成本、高赔付率必然导致高费率，各国包括我国的试验表明农作物一切险保费高的达15%～20%。然而，农业保险面对的大多是收入较低且增收缓慢的农民，在自愿投保还无一定补贴的情况下，中、西部地区主要从事小规模种养殖业的农户，有投保意愿但受支付能力约束无投保能力。因此，中西部地区农业保险保费收入对居民可支配收入弹性较大，农业保险的保障水平整体较低，但农业又是其重要产业；而比较发达的东部地区农户，有投保能力但因农业和农业保险本身预期收益不高而投保意愿不强。从全国平均来看，2006年我国农业保险深度为0.0343%，保险密度不足4元(按全国2.3亿农户计算)，户均保障金额不足319元。因此，我国农业保险参保率较低，农民仍然还是依靠传统方式如差异化种植、亲友借贷以及大灾之后的政府救济等分散农业风险，但在面临系统性的风险时，这些渠道往往容易失效，绝大部分损失将由农民自己承担。很多农户为了规避风险，往往选择低收益、低风险的经营活动，这将不利于农民收入的增加和稳定。 (三)农业风险急需分散而再保险机制尚未建立各农业保险经营主体承保能力十分有限，客观上需要强有力的再保险支持。况且农业巨灾风险(洪灾、旱灾、病虫瘟疫等)是商业性保险公司很难独立承担和消化的，也并非单个的农业保险供给主体力所能及的。目前，我国对农业保险的再保险还没有相应的政策、措施，包括中国再保险集团公司等商业再保险机构对农业保险的再保险问题非常谨慎。2004年以来，针对各家农业保险公司对再保险的需求，在中国保监会的协调和指导下，中再集团依托自有资本金，以商业运作模式提供农业再保险，分别与安信农险、安华农险、浙江农险共保体签订了一揽子成数合同，并同安信、阳光签订了赔付率超赔合同。然而，仅依靠中再集团一家所能提供的承保能力，已无法满足日益增长的农业再保险需求；各农业保险经营主体不得不分别求助于国际再保险市场，并为此支付较高的分保费用。因此，在国家尚未建立巨灾基金的情况下，由于对农业保险缺乏适当的再保险安排，使得风险过于集中在保险经营主体自身而难以分散，势必影响经营主体的持续稳定经营，更是凸现了农业保险的政策性与商业保险公司盈利性之间的矛盾。 (四)政府重视农业保险但支持还没到位将农业保险纳入国家农业支持保护体系，给予财政税收政策支持，既是政府转移支付的重要载体，也是国际社会的通行做法。我国政府虽然多次在中央一号文件中提出建立政策性农业保险制度，但都较为宏观。被使用的释放农业自然风险的措施之一就是灾害救济，尽管其在减轻农民损失和稳定社会等方面发挥一定作用但效果十分有限。以1983～2000年为例，政府提供的自然灾害救济费和扶持灾民的生产经费占需要补偿的农业产值损失仅为2.78%。且这一方式存在一些弊端：无偿的灾害救济给财政造成巨大压力；降低农民参保积极性，致使灾害救济与农业保险非互补而是替代关系。而如果通过财政补贴的方式支持农业保险发展，即可用少量的保费调动比自身大数倍的资金，参与灾后重建。假定农业保险费率为12%～16%的，财政的补贴率如果能够达到40%，就能够调动48～64倍的社会资金参与救灾，从而既可减轻政府救灾压力，又可大大提高财政资金的保障能力和使用效率，即"乘数效应"。从2004年来开始试点的黑龙江阳光模式、吉林安华模式、上海安信模式以及浙江共保体模式，之所以在短期内取得了明显成效，不在于各模式本身的优越性，其根本原因在于它们都有明确的财政补贴安排。农业保险作为一种市场化的风险转移和分散机制，应该在支持农业发展上有所贡献。而事实上，我国农业保险发展缓慢，规模狭小、范围过窄，尚未有效调动农民、保险经营主体、政府等多方积极性，很难满足保险经营所依赖的大数法则理论'农业风险分散机制极其脆弱。以2006年为例，我国农作物受损面积41091.3公顷，因灾直接损失达2528.1亿元。而中央累计投入各类抗灾救灾资金111.98亿元，社会各界捐款35.89亿元，其他物资折价4.69亿元，农业保险赔款5.84亿元(农作物赔款只是其中一部分)。由此可见，农民主要还是采取自救、依靠政府救济(社会捐助)等方法来防范和分散农业风险，农业保险在当前新农村建设中发挥着非常有限的"稳定器"与"助推器"作用。二、积极发展我国农业保险需考虑的理论基础目前，"三农"问题比任何时期都受到各级政府的重视。积极发展农业保险，分散和降低农业生产风险，既是改善我国农村金融服务的一项基础性的工作，也是推进我国现代农业建设、实现农业可持续发展的重要途径。 (一)农业的弱质性、农业风险的特殊性、农业保险的政策性我国是一个农业大国，也是一个自然灾害频发的国家。农业生产的高风险、低收益的弱质性特征非常明显。而农业风险有许多不同于其他财产风险和人身风险的地方：风险单位大、区域性明显、广泛的伴生性、风险事故与风险损失的非一致性、农业灾害发生的频率较高且损失规模较大等突出特点。由于农业风险的特殊性，难以满足理想的承保条件：风险发生的偶然性、损失的不确定性、风险单位的独立性和无巨灾损失的发生。因此，在现有技术水平下，农业风险并不是严格意义上的可保风险。但是，农业风险的存在和发生，严重影响着农业的可持续发展。也正是这样的现实，带来了发展农业保险的迫切需求。农业保险在性质上属于准公共产品，只能采取国家财政支持下的政府经营方式或国家财政支持下的商业保险经营方式，服务于政府给定的经济和社会政策。从这个意义上讲，农业保险又可称为政策性保险，但并不意味着所有农业保险产品都必须实行政策性经营。只有那些关乎国计民生并对农业和农村经济、社会发展有重要意义，而商业性保险公司又不可能或不愿意从事经营的农业保险项目，才可能纳入政策性保险经营。其他的农业保险项目则可实行商业化经营。 (二)保险作为一种重要的风险管理手段，其内在规律是按照大数法则和概率论来承担、组合和分散风险的保险人只有集合尽可能多的、独立的、同质风险单位，在大数法则的作用下，"一人为众，众人为一"，保户的平均风险才能得以降低。农业保险正是通过在时间和空间上分散局部风险来补偿风险损失，从而确保农业生产稳定和增加农民收入。因此，保险人在经营农业保险的过程中，必须遵循风险大量、风险选择、风险分散的原则。然而由于农业风险时间和空间的高度相关性，一旦发生巨灾可能会在短时间内跨越几个县甚至几个省，致使大量的保险对象同时遭受巨额损失。这就使保险人面临着扩大承保面与控制承保面的矛盾，一方面需要集合大量保险标的来分散农业风险；另一方面在局部范围内，保险人承保的保险标的越多，风险就越集中，保险人经营风险就越大。 (三)保险的基本职能是分散风险，组织经济补偿分散风险是前提和技术手段；组织经济补偿是目的和归宿，两者相辅相成，辩证统一。鉴于农业风险的特殊性，即使集合大量保险人也不足以稳定分散风险。因此，加快发展农业保险，其关键环节在于如何建立一套行之有效的农业风险分散机制，以保障农业保险经营的稳定性，从而保证保险经济补偿职能的实现。而唯有保险基本职能得以保证，才能更好地服务于社会主义新农村建设，实现社会的和谐发展。三、我国农业保险发展取向--构建多层次的农业风险分散机制我国幅员辽阔，各地农业经济发展极不平衡，风险分布、农民收入水平和保险需求均有很大差异。对于我国农业保险及其风险分散机制的完善，应主要考虑在农民收入和国家财力支持有限的约束条件下，如何选择一套具有较高保障能力和运转效率的机制以实现对农业风险的分散。从风险管理的视角看，我国应建立多层次、广覆盖、可持续、政府与市场共同参与的农业保险及其风险分散机制。即商业保险公司与保险合作社经营原保险＋国家经营再保险和巨灾风险基金＋巨灾风险证券化。前两个层次是传统风险分散方式，首先农民通过购买保险将风险转移给原保险人；为避免风险累积，原保险人在承保后通过共保、分保将风险进一步分散，但风险依旧留存于保险业自行消化；而后一层则是现代风险分散方式，通过巨灾风险证券化，既可扩大保险资金来源，又可将风险从保险市场转移至资本市场，充分发挥资本市场强大的融资与风险分散功能。这样既可以发挥大数法则的作用，广泛分散风险，充分满足风险保障需求，构建一种稳定有效的风险分散机制，同时也为资本市场提供了新的投资品种，降低交易成本、减轻政府负担。而要运转和实现这一机制，推动我国农业保险积极、健康、持续发展，必须采取切实有效措施。首先，健全农业保险组织体系，增加农业保险供给。既要充分发挥商业性保险的作用，又要发挥政策性保险、合作性保险和其他保险组织的作用。其次。建立多层次的农业再保险机制，以便使一地的风险能在更大的空间上和更长的时间内分散，从而减轻农业保险原保险人的风险责任，维持其经营稳定。再次，成立农业巨灾保险基金或再保险基金。对于农业巨灾损失，政府必须承担超赔风险，起到最后保险人作用。最后，研究并推动巨灾风险证券化。这样做不仅解决承保农业巨灾风险资金短缺的问题，增强保险公司和再保险公司的承保能力；而且将传统意义上不可保的风险通过证券市场进行转移，扩大农业保险覆盖面，提高农业保险的深度和密度，并提高保险经营主体的偿付能力。

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